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周大生黄金刘尚希:财政政策有效性的体制基础

  【财新网】(作者 博智论坛)2020年6月21日,由中国发展研究基金会主办的博智宏观论坛线上专题研讨会通过网络平台顺利召开,主题为“如何使积极的财政政策更为有效”,中国财政科学研究院党委书记兼院长刘尚希出席会议并发表主旨演讲。

  当前财政政策要更加积极,这一点确实已经做到了。按照世界银行的估计,根据中国2020年预算安排,广义的赤字率已经达到了11%,可能按照世界银行专家的口径,中国的赤字率水平跟国际上相比也不算低了。当然,按国家的口径,2020年政府工作报告中是3.6%,还加了一个“以上”,也就是有点弹性,应该说财政要更加积极,实际上就是有更大的力度来对冲疫情带来的影响,这一点是毫无疑问的。

财政政策的有效性体现在“实”与“虚”两个方面

  财政政策力度大了,更加积极了,如何才能做到更加有效?这个“有效”可以从两个方面谈,或者从两个方面理解:

  一个方面,从实体方面理解财政政策的有效性。这就涉及经济学上讲的乘数效应。因为财政花钱要么变成消费,要么变成投资、形成资本。无论是变成消费还是变成投资,都会产生一个乘数效应。乘数效应越大,说明这个效果就越好;乘数效应越低,这个效果可能就越差。一些比较研究发现,当前政府投资的乘数效应是下降的,而且下降得很厉害,至少跟2008年是没法相提并论的。再看消费所带来的乘数效应。地方发放消费券还是有一点作用,但是这种所谓的乘数效应是短暂的。初步统计,各地加总大概是200多亿的消费券,乘数大概是6-7倍,也就是1200-1400亿的规模。显然在需求受到疫情严重冲击以后,利用消费券撬动一下,还是有一点积极作用。但是从5月份的数据来看,社会零售指标其实还是不太理想。消费需求依然是比较乏力。

  这说明,要从实体角度分析财政政策的有效性,包括投资的乘数效应、消费的乘数效应,还有待进一步观察。当前部分财政政策是阶段性的,有的到2020年年底,有的到明年,但是最长也就是到明年。减税降费也会产生一定的乘数效应,但是其边际效果也是在递减的。2019年减2万多亿,但是2万多亿带动GDP的增长,去年算出来的官方数据就是0.8个百分点,并不是太理想。所以,现在从实体方面看,积极的财政政策产生的乘数效应在过去的那种条件下是比较大,在当下高度不确定的条件下,实际上是变小了。

  为什么变小了?是条件发生了变化,这要从虚拟方面分析。从虚拟的角度分析,就是更多地从心理、市场信心以及预期、行为模式的角度,来分析财政政策的效果。这些方面的分析和实体方面的分析并不矛盾,相反,两者是相互支撑的。在高度不确定的环境下,市场主体的行为模式发生了很大变化,对未来的预期、对市场的预期都发生了较大的改变。例如,宏观数据显示储蓄反而增加了,消费需求相对处于收缩的状态。为什么储蓄增加了?就是预防性动机增强了。联系到整个宏观经济运行的大环境,现在跟过去是不一样的。相对而言,现在大环境是高度不确定的。当前全球,包括国际、国内都面对高度不确定的状态。高度不确定性的宏观经济运行环境可能也是一个常态,不是短期的。因为国际关系在变化,地缘政治、微妙的周边关系等等,加上国内各种因素影响,明显使这种不确定性实际扩大。在这种情况下,消费者表现出预防性的动机增强,即减少当前的消费、增加储蓄。

  对投资者来说,可能也会表现出一种观望的态势。在这种情况下,投资,尤其是民间投资依然是不太理想的。所以虽然我们基建投资5月份表现比较出色,但是工业投资依然没有力度,甚至可以说是萎靡的。于是稳预期或者改善预期,就很有必要。从这点来看,其实还需要花很大的力气。

  所以从“实”和“虚”两方面来分析,实体乘数效果在下降,政策刺激的效果在下降。另外,高度不确定性的环境使行为模式发生改变,要关注国企、民企、消费者、居民的行为模式变化。还有地方政府的行为倾向也发生了变化。刚才谈到,分给地方的专项债指标一些地方政府不要,而过去是多多益善,明显跟以前的情形不一样了。在当前情况下,财政政策的力度也可以说是前所未有的大,远不是2008年时的4万亿那个规模了。但是我们没有用这么一个概念去表述,而是在分散在各项数据里头,用分散的指标来分别去表达,可能担心数据搞得太大了,会不会有大水漫灌的嫌疑。我们的政策从整体上数字上应该说力度已经很大了,但是在表述上、在实施上好像有点化整为零,分别来表述和实施。其实,这种顾忌反而带来一个问题,就是关于政策的规模效应被弱化了。

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